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Les premiers faux pas de la Chine face au COVID-19 ont une explication tout à fait banal

How intergovernmental dynamics influenced the coronavirus outbreak in China.



Les étapes et les faux pas des acteurs gouvernementaux en Chine et dans le monde au cours des premières semaines de la pandémie de COVID-19 seront examinés pendant des années, voire des décennies, à venir.Les rapports d'enquête ont déjà mis en évidence un certain nombre de façons dont les autorités chinoises ont initialement mal géré l'épidémie de coronavirus, avant de mettre en place des mesures de contrôle extrêmes mais apparemment efficaces fin janvier et début février 2020.

Les préoccupations sont multiples. Bien que les professionnels de la santé aient sonné l'alarme concernant un nouveau pathogène infectant les habitants de Wuhan fin décembre 2019, l'action - et l'inaction critique - de la part des acteurs gouvernementaux à divers niveaux ont entravé les flux d'informations et retardé une réponse coordonnée de la santé publique pendant près d'un mois. Les autorités régionales les plus flagrantes de la municipalité de Wuhan et de la province du Hubei ont intimidé les dénonciateurs potentiels et empêché la divulgation rapide d'informations sur la maladie, poursuivant des réunions politiques à grande échelle et des festivités de vacances (source article de Kristin Huang pour le soute china morning post ) malgré des risques de contagion croissants. De même, les retards des dirigeants centraux de la Chine dans l'adoption de mesures de contrôle efficaces et la communication de la gravité de la situation à l'échelle internationale et, plus tard, l'apparente obscurcissement par Pékin de l'ampleur réelle de la propagation des maladies et de la mortalité ont également posé problème (source Bloomberg )


Mais au-delà des actes répréhensibles ou de l'insouciance de la part d'acteurs gouvernementaux spécifiques au cours des premières semaines de l'épidémie, la réponse initiale imparfaite de la Chine reflétait également les préjugés intégrés des structures gouvernementales et des dynamiques de prise de décision. D'une part, ces maladies institutionnelles ont retardé l'escalade aux niveaux national et international de ce qui était, depuis le tout début, bien plus qu'une crise locale. D'un autre côté, ces lacunes ont entravé les réponses de santé publique aux principaux niveaux infranationaux de gouvernement. Il convient de considérer l'impact de ces caractéristiques systémiques non seulement pour mieux comprendre les origines de la pandémie mondiale, mais aussi pour avoir une nouvelle perspective sur la façon dont la dynamique intergouvernementale est cruciale pour façonner la lutte contre le coronavirus.

Le parti-État de style léniniste chinois souffre de lacunes qui sont l’avers des forces apparentes du système. Dans l’État unitaire dominé par les partis, le centre détient l’autorité politique ultime et, par conséquent, la responsabilité finale. Mais pour gérer un pays vaste et diversifié sur le plan régional, le système gouvernemental chinois est divisé en cinq niveaux d’État officiels et des milliers de juridictions locales. La responsabilité administrative quotidienne et une grande part du pouvoir discrétionnaire opérationnel sont dévolues aux gouvernements provinciaux et infraprovinciaux et à leurs services bureaucratiques. Ce sont les chaînes de commandement politico-administratives qui donnent de la cohérence à ce système tentaculaire: tous les gouvernements territoriaux répondent aux niveaux supérieurs, tandis que la plupart des agences fonctionnelles répondent aux unités territoriales dans lesquelles elles sont basées ainsi qu'aux homologues fonctionnels aux niveaux supérieurs. L’orientation hiérarchique et la discipline imposée par le parti du système gouvernemental chinois permettent aux acteurs de niveau supérieur de diriger et de sanctionner les acteurs de niveau inférieur et rendent les acteurs de niveau inférieur sensibles à leurs supérieurs immédiats.

Mais la gouvernance hiérarchique a une faiblesse correspondante: elle sépare l'autorité politique ultime de la responsabilité administrative immédiate, et elle dépend de manière critique de la transmission niveau par niveau des ordres et des informations. Dans un tel système, Pékin porte la responsabilité et l'autorité ultimes mais a du mal à superviser et sanctionner les acteurs à plus d'un niveau en dessous - ceux au niveau infraprovincial. Et tandis que ces acteurs de niveau inférieur hochent la tête à l'autorité ultime du centre, ils se méfient d'offenser ou de contourner leurs supérieurs les plus immédiats. Pour compliquer encore les choses, la transmission des ordres officiels et des informations de haut en bas de la chaîne de commandement du parti-État prend du temps et peut introduire des distorsions accidentelles et délibérées. Ces types de lacunes ont nui à la réponse rapide de la Chine à l’épidémie de coronavirus et ont continué de compliquer la gestion des crises.

Pourquoi, compte tenu de son expérience passée avec le SRAS et de sa préparation approfondie à la récurrence d'épidémies virales dangereuses, Pékin n'a-t-il pas pris des mesures décisives en matière de santé publique avant le 20 janvier, lorsque Xi Jinping a ordonné au Hubei et à d'autres localités de monter une intervention d'urgence majeure? (source XINHUANET ) Les autorités centrales ont apparemment pris connaissance de l'émergence d'une nouvelle maladie inquiétante à Wuhan fin décembre grâce à des informations divulguées en ligne. Les autorités centrales ont signalé l’apparition d’une maladie inconnue à l’Organisation mondiale de la santé le 31 décembre. Le même jour, la Commission nationale de la santé de la Chine a envoyé une équipe d’experts à Wuhan pour enquêter. Le 3 janvier, la Commission nationale de la santé a demandé que les échantillons de test des patients soient acheminés vers des sites de test approuvés ou détruits et, plus troublant, a demandé aux organisations de santé de ne pas rendre public la nouvelle maladie.


Mais ces premières interventions de Pékin étaient essentiellement bureaucratiques. Faute de l'imprimatur des plus hauts dirigeants politiques de la Chine, ils ont quitté le principal lieu de décision au niveau provincial au Hubei. En effet, le rang bureaucratique de la Commission nationale de la santé était équivalent à celui de la province, ce qui signifie qu'elle ne pouvait pas obliger les dirigeants provinciaux à se comporter d'une manière ou d'une autre même si elle avait essayé. Et alors que Xi Jinping a rétrospectivement affirmé dans un discours du 3 février (source Josephine Ma et Mimi Lau )qu'il avait discuté et «émis des demandes» concernant la crise des coronavirus dès la réunion du 7 janvier du comité permanent d'élite du Politburo en Chine, il y a peu de preuves publiques suggérant que le leader chinois attaché une importance particulière à la crise à ce stade ou émis des directives très précises. Au lieu de cela, les processus qui se déroulaient dans la province du Hubei sont restés décisifs pendant une grande partie de janvier, et c'est l'inaction relative des dirigeants centraux qui a été la plus frappante.

C'est la province du Hubei, et non Pékin, qui supervise directement Wuhan, la ville où l'épidémie a éclaté. Wuhan est la capitale provinciale du Hubei, et les dirigeants municipaux et provinciaux occupent donc la même ville et entretiennent des contacts et des communications réguliers (ce qui ne signifie certainement pas qu'ils s'entendent toujours bien). Les données disponibles suggèrent que les dirigeants provinciaux étaient au courant de l'épidémie de maladie à la fin décembre et non seulement n'ont pas pris les mesures adéquates pour mettre en évidence et répondre à l'intensification rapide de la crise de santé publique, mais ont également contribué à la dissimuler.


Bien que les dirigeants du Hubei soient en dernier ressort responsables devant le centre, ils se sont révélés, comme les dirigeants provinciaux plus généralement, des agents moins que pleinement fiables du centre. Les dirigeants du Hubei avaient des considérations différentes de celles des dirigeants nationaux à Pékin, en particulier pendant une saison politique et cérémonielle clé. Le moment de l'épidémie à Wuhan a non seulement menacé les festivités du Nouvel An lunaire à la mi et à la fin janvier, mais, plus important encore, a directement menacé le succès des sessions plénières annuelles du Congrès du peuple et de la Conférence consultative politique du peuple de Hubei et de Wuhan à la mi-janvier à la mi-janvier - un moment crucial pour le roulement du leadership et pour présenter les réalisations et les programmes des dirigeants


Compte tenu de leurs incitations à ne pas bouleverser le calendrier politique, les dirigeants du Hubei et les dirigeants de niveau inférieur de Wuhan et de ses districts urbains étaient peu susceptibles d'adopter des mesures de santé publique importantes en l'absence d'orientations nationales claires. Mais les dirigeants clés du gouvernement central n'étaient pas non plus susceptibles de saisir la gravité de la situation sans des efforts plus proactifs au niveau infranational pour enquêter sur une épidémie croissante et y répondre. En expliquant publiquement l'échec de sa ville à partager des informations sur le nouveau coronavirus lors d'une interview avec les médias, le maire de Wuhan, Zhou Xianwang, a accusé une loi nationale exigeant l'approbation du gouvernement central pour la déclaration d'épidémies, et a déclaré que Wuhan n'était libre d'adopter des mesures importantes qu'après que Pékin ait donné son accord ordonne le 20 janvier. Bien que cela contienne un grain de vérité, le récit de Zhou minimise commodément l'échec des responsables de Wuhan et du Hubei à transmettre la gravité de la crise dès le début et à demander une action centrale.


Dans la dynamique très locale de la réponse aux crises, nous voyons également comment les logiques hiérarchiques du gouvernement ont entravé la réponse initiale des coronavirus de la Chine. Une communication divulguée de l'hôpital central de Wuhan (comme rapporté dans le New York Times) offre une fenêtre fascinante mais profondément inquiétante sur la gouvernance infranationale de la crise à ses débuts. Dans le rapport, un employé de l'hôpital raconte les allers-retours tortueux de fin décembre et début janvier 2020 avec différentes bureaucraties sanitaires locales sur la manière et le moment où les informations sur les cas de pneumonie d'origine peu claire doivent être saisies dans le système national de déclaration directe des maladies contagieuses en Chine.


Le 3 janvier, un fonctionnaire de la santé publique du gouvernement du district de Jianghan à Wuhan a demandé à l'employé de l'hôpital d'attendre l'approbation des autorités supérieures avant de saisir les informations sur les cas dans le système national. Le 4 janvier, l’hôpital central de Wuhan a reçu un document d’orientation de la commission municipale de la santé de Wuhan demandant aux hôpitaux d’enquêter sur les cas suspects de pneumonie pendant 12 heures et de saisir les cas dans la base de données nationale s’ils ne sont pas en mesure d’exclure un nouveau pathogène. Mais les procédures de signalement des cas sont rapidement devenues plus compliquées et bureaucratisées à mesure que la hiérarchie politico-administrative s'affirmait. Le 5 janvier, les autorités au niveau du district ont convoqué une réunion pour examiner les nouvelles directives au niveau municipal. Ils ont demandé aux hôpitaux ayant des cas suspects de pneumonie d'alerter la commission de santé au niveau du district et de demander aux responsables de la santé au niveau du district d'examiner les cas avant de les signaler dans la base de données nationale. Lorsque, après cette réunion, l'employé de l'hôpital en question a demandé des éclaircissements à la commission de la santé du district sur les personnes à contacter au sein du gouvernement du district, l'employé a été informé que, parce que l'hôpital central de Wuhan était sous la juridiction municipale, il devrait communiquer directement avec les responsables municipaux


Toujours confus, l'employé de l'hôpital a contacté la commission municipale de la santé, qui a précisé que les hôpitaux devraient en fait interagir avec les autorités du district dans lequel l'hôpital était situé. Entre le 8 et le 10 janvier, l'employé de l'hôpital a signalé plusieurs cas de pneumonie d'origine peu claire dans la base de données nationale. Cependant, le 12 janvier, des responsables de la commission provinciale de la santé sont venus dans l'un des locaux de l'hôpital central de Wuhan le 12 janvier pour superviser le travail local sur les maladies infectieuses et ont averti l'hôpital d'être très prudent dans l'utilisation du système national de notification. Les autorités municipales et provinciales doivent approuver avant toute saisie de cas. Le 13 janvier, un responsable de la commission municipale de la santé a réitéré ce message, expliquant qu'après qu'un hôpital ait vérifié en interne les cas de pneumonie d'origine peu claire, il devrait en informer les autorités du district et demander une confirmation au niveau du district. Ce n'est qu'après avoir procédé à des examens par les autorités sanitaires des districts, des municipalités et des provinces que les cas de pneumonie d'origine peu claire doivent être enregistrés dans la base de données nationale par la commission provinciale de la santé.


Dans ce microcosme de la réponse plus large aux coronavirus, il est clair comment les structures d'autorité niveau par niveau et les logiques de travail du parti-État chinois ont entravé un effort coordonné de santé publique. L’existence d’un long processus bureaucratique entre la découverte de nouveaux cas dans les hôpitaux de Wuhan et la notification officielle des cas dans la base de données nationale a entravé la capacité du gouvernement central et d’autres établissements de santé à se faire une idée plus complète de l’évolution de la crise. En effet, un tel arrangement était fondamentalement contraire aux intentions initiales du système national de notification.


Bien que ces dispositions compliquées pour signaler les cas suspects de coronavirus précoces aient pu résulter en partie d'efforts délibérés des autorités provinciales ou municipales pour garder le couvercle sur une situation d'urgence de santé publique embarrassante, elles reflétaient également des aspects plus banals de la prise de décisions et des relations intergouvernementales en Chine. À l'instar de la dynamique centrale-provinciale discutée ci-dessus qui a retardé l'escalade de l'épidémie de coronavirus en urgence nationale et internationale, ces problèmes localisés de communication et de coordination montrent comment les caractéristiques intrinsèques de l'État-partie chinois peuvent entraver des réponses politiques efficaces aux premiers stades d'une crise.


Références :









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