L'Alliance américano-philippine est-elle obsolète?

Avec le dénouement de l'accord États-Unis-Philippines sur les forces en visite (VFA), l'utilité de la plus ancienne alliance de Washington dans l'Indo-Pacifique est en jeu.

En février, le président philippin Rodrigo Duterte a ordonné la résiliation d’un accord de 1998 avec les États-Unis sur les forces en visite (VFA), accusant Washington d’ingérence «néocoloniale» dans les affaires intérieures de son pays. Alors que les désaccords politiques continuent de s'amplifier, les récentes actions chinoises en mer de Chine méridionale soulignent la nécessité d'une alliance américano-philippine fonctionnelle.

Richard Haass du Council on Foreign Relations, écrit dans Affaires étrangères au début du mois, a averti que le déclin du leadership américain et la montée de la discorde mondiale, conjugués à un ralentissement économique prolongé de la pandémie de COVID-19, pourraient accélérer les tendances en Asie. Alors que la Chine tente de capitaliser sur le flux géopolitique créé par le nouveau coronavirus, les relations de Washington avec son plus vieil allié dans l'Indo-Pacifique - sans faire exception aux prédictions de Haass - pourraient menacer de se propager davantage, ne serait-ce que par négligence diplomatique. Cela pourrait inciter Pékin à affirmer sa volonté sur la région dans un ordre mondial post-pandémique hypothétique.

Les problèmes occasionnels de gestion d'alliances ne sont en aucun cas propres à la relation américano-philippine. À divers moments pendant et depuis la guerre froide, les États-Unis et le Japon ont dû atténuer les divergences sur les questions de base, le soutien du pays hôte et le commerce bilatéral. Les relations des États-Unis avec l'Union européenne et l'OTAN se sont détériorées ces dernières années, au point que certains affirment qu'elles sont désormais «irrémédiablement endommagées». Les États-Unis et la Corée du Sud continuent de verrouiller les négociations sur le partage des charges, un an après que Séoul a accepté à contrecœur de payer à Washington environ 1 milliard de dollars par an pour soutenir les troupes américaines dans la péninsule coréenne (une augmentation de 10% par rapport aux niveaux précédents).

Cependant, les partisans d’une alliance renforcée entre les États-Unis et les Philippines craignent que la décision abrupte de Duterte n’abandonne et compromet ainsi toute la relation de sécurité. Sans l'AFV, ils s'inquiètent du fait que le Traité de défense mutuelle (MDT) de 1951 - la base de la coopération bilatérale en matière de sécurité - sera pratiquement «inutile». Fondements juridiques de la coopération post-AFV Certes, le VFA fournit une couverture juridique essentielle aux forces américaines aux Philippines. Sans l'immunité préférentielle des autorités locales de justice pénale, des douanes et de l'immigration accordée par le biais du VFA, l'armée américaine serait empêchée de maintenir sa routine normale d'environ 300 exercices conjoints bilatéraux, déploiements de troupes en rotation, escales et autres engagements par an. L'abrogation du VFA pourrait également compromettre la construction en cours d'installations militaires et le prépositionnement d'articles de défense aux Philippines, autorisés en vertu de l'accord de mise en œuvre du VFA, l'Accord de coopération renforcée en matière de défense (EDCA) de 2014. Dans la théorie juridique, cependant, la coopération bilatérale devrait être très peu affectée par la décision de Duterte de mettre fin à l'AFV. La décision de la Cour suprême des Philippines de 2016 sur Saguisag c. Secrétaire exécutif, ainsi que les avis du ministère philippin de la Justice (DOJ) en 2008 et 2015 couvrant toutes sortes de visites de courte durée ou transitoires par du personnel militaire américain également autorisé en vertu de l'EDCA, projettent une claire voie juridique à suivre pour la plupart des formes établies de coopération bilatérale en matière de sécurité - sans les immunités préférentielles garanties par l'AFV. Ces précédents juridiques devraient également implicitement couvrir les escales logistiques pour les missions américaines de liberté de navigation dans l'Indo-Pacifique, ainsi que d'autres activités de renseignement, de surveillance et de reconnaissance.

l peut également y avoir un recours juridique pour maintenir la fluidité de la réponse bilatérale en cas d'urgence, comme une attaque armée contre les Philippines activant l'article 4 du MDT. Lors d'une délibération constitutionnelle en 1986, un membre de la Commission constitutionnelle des Philippines a estimé qu'un traité sur le statut des forces ne devrait pas être nécessaire dans les situations où des militaires étrangers fourniront une «aide temporaire». Cela peut être interprété comme une reconnaissance de la nécessité d'un mécanisme permettant un accès privilégié, s'il est ponctuel, à l'armée américaine en temps de crise ou de «danger très grave». Même au lieu d'un tel dispositif d'urgence, il existe déjà un précédent administratif pour la fourniture temporaire d'un accès favorable à une armée étrangère. Par exemple, en 1993, après l'expiration de l'Accord sur les bases militaires (MBA) de 1947, deux ans auparavant, le Département philippin des affaires étrangères (DFA) a publié une note à l'ambassade des États-Unis à Manille «accordant des privilèges et immunités au personnel militaire américain… accordées au personnel administratif et technique de l'ambassade en vertu de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques. »

ne alliance post-VFA États-Unis-Philippines? Dans un paysage post-VFA, il est indéniable que les droits opérationnels des États-Unis et l'accès aux Philippines seraient entravés, sinon entièrement étouffés. Il est donc essentiel de repousser le discours pessimiste qui se forme autour de l’engagement de Washington à un engagement constructif avec les Philippines et ailleurs en Asie. Malgré les opinions contraires, la garantie de sécurité américaine aux Philippines consacrée dans le MDT reste sans compromis. Comme le secrétaire d'État Mike Pompeo l'a clairement expliqué lors d'une visite à Manille l'année dernière, toute attaque armée de la Chine contre du personnel militaire philippin ou des navires publics dans le théâtre contesté de la mer des Philippines occidentale / mer de Chine méridionale (WPS / SCS) déclencherait automatiquement l'article 4. du MDT.

En aucun cas, les assurances de Pompeo ne pourront à elles seules mettre fin aux notions dangereuses selon lesquelles les États-Unis pourraient un jour revenir sur leurs engagements en matière de sécurité aux Philippines.Mais les efforts de dissuasion de Washington, tout en échouant contre les manœuvres de la Chine "à court de guerre" (ou zone grise) dans le WPS / SCS, devraient donner à Pékin une pause avant de lancer une attaque à grande échelle contre la défense du MDT contre les Philippines.

Même sans VFA, on peut s'attendre à de futurs exercices navals et patrouilles maritimes conjoints, bien qu'à un rythme plus lent.Les exercices Cobra Gold et Malabar dirigés par les États-Unis, ainsi que la participation des Philippines aux patrouilles maritimes trilatérales (TMP) avec la Malaisie et l'Indonésie dans la mer de Sulu, sont des exemples d'exercices non régis par un accord explicite sur le statut des forces

.Les États-Unis organisent régulièrement des formations conjointes, un renforcement des capacités, une assistance humanitaire et des secours en cas de catastrophe similaires, ainsi que d'autres exercices militaires avec des pays non alliés, notamment l'Inde (par exemple, Yudh Abhyas), l'Indonésie (Garuda Shield), la Malaisie (Bersama Warrior) et le Vietnam. (Ange du Pacifique). En fait, les analystes américains affirment que «la plupart des coopérations américano-philippines de mil à mil ne reposent pas sur le MDT». Les exercices militaires terrestres entre les États-Unis et les Philippines survivraient également à la VFA, et les Philippines devraient s'attendre à continuer de recevoir une assistance en matière de capacités maritimes via d'autres programmes régionaux tels que l'Initiative de sécurité maritime des États-Unis (MSI). Problèmes de partage du fardeau de l'Alliance Alors que les Philippines s’adaptent aux demandes du président américain Donald Trump pour un plus grand soutien du pays hôte, il est important de se demander si Manille s’est pleinement acquittée de ses obligations de partage des charges en vertu de l’article 2 du MDT. Ici, il est utile de construire un croquis miniature comparatif des efforts des Philippines pour «séparément et conjointement par l’entraide et l’entraide… maintenir et développer leur capacité individuelle et collective de résister aux attaques armées (je souligne)».

Contrairement à d'autres alliés américains comme le Japon et la Corée du Sud, les Philippines ne sont pas une économie avancée. Manille est également le seul allié des traités américains et WPS / SCS à lutter contre des menaces de sécurité internes consécutives, notamment une insurrection communiste de l'époque de la guerre froide, un extrémisme violent perpétuel et un mouvement sécessionniste islamique à Mindanao. Cela a siphonné une quantité considérable de ressources gouvernementales et de bande passante rares provenant de programmes de modernisation militaire et de mise à niveau des capacités cruciaux pour la défense extérieure, et jette un doute sur le fait que des décennies d'aide à la sécurité américaine (en moyenne 184 millions de dollars par an sous Duterte) ont porté leurs fruits. Les Philippines consacrent 1,1% de leur PIB à la défense, soit la moitié de la moyenne de l'ANASE. Pour aggraver la situation, seulement 30% du budget de la défense philippin soutient les opérations, le reste étant affecté aux salaires et aux pensions. Il n'est pas surprenant que les Philippines dépendent massivement du soutien américain au renforcement des capacités militaires (par exemple, par le biais du Programme d'assistance militaire et des articles de défense en excès). Comme l’a dit un ancien conseiller à la sécurité nationale philippin diplômé de la U.S.Naval Academy: «Malgré notre supposée« proximité »avec les États-Unis, nous avons la marine et les forces aériennes les plus faibles de la région. Capture de Mischief Reef par la Chine en 1995 et Scarborough Shoal en 2012, opérations de remise en état des îles en 2013, restriction périodique des pêcheurs philippins et des navires de ravitaillement des eaux internationales, et d'autres actions stratégiques fournissent aux sceptiques de la puissance américaine de nombreuses munitions pour discréditer l'alliance américano-philippine comme un tigre de papier. À un moment donné, il est certain que l’administration Obama a été en mesure de contrecarrer les activités de remise en état de la Chine sur le haut-fond de Scarborough en communiquant fermement sa détermination à Pékin. Cependant, la dépendance de l'alliance bilatérale à l'égard d'exercices militaires conjoints tels que Balance Piston, Balikatan, Joint Combined Exchange Training, PHIBLEX et SALAKNIB - généralement plus efficace pour se préparer aux imprévus en temps de guerre - expose sa vulnérabilité unique aux opérations de courte durée de la Chine dans le WPS / SCS. En revanche, le Japon et le Vietnam ont réussi à démilitariser les tensions maritimes et à obtenir un effet de levier pour les négociations diplomatiques avec la Chine grâce à l'utilisation de contre-patrouilles et de tactiques de battage à l'aide de navires à coque blanche. Washington est clairvoyant quant à la nécessité de développer une nouvelle forme de dissuasion capable de traiter plus proportionnellement, et donc de manière plus crédible, les tactiques de la zone grise de la Chine.

Revitaliser l'Alliance Les États-Unis et les Philippines doivent définir clairement les paramètres de leur alliance. Bien qu'ils partagent des défis et des objectifs stratégiques, chacun doit encore hiérarchiser ses intérêts nationaux respectifs. Premièrement, les Philippines doivent comprendre que les engagements de l'alliance sont une voie à double sens. Les Philippines ne peuvent pas continuer à passer aux États-Unis en fournissant simplement des terres pour la posture de défense avancée des États-Unis, comme elles avaient tendance à le faire auparavant. Plutôt, Manille devrait maintenir sa fin de l'article 2 du MDT en démontrant un engagement plus fort à l'autosuffisance en «montrant le drapeau» dans le WPS / SCS, et en réalisant au fil du temps une position de défense crédible. Deuxièmement, Washington et Manille devraient s'engager dans une planification d'urgence continue sur la manière dont la dynamique du pouvoir avec la Chine façonnera les relations bilatérales à l'avenir. Manille doit se préparer à la réalité que le piégeage occasionnel des États-Unis dans une confrontation avec la Chine est un compromis inévitable pour l'assurance de sécurité. Malgré des divergences passionnées entre Manille et Washington au niveau principal, les deux parties peuvent utiliser leur dialogue stratégique bilatéral annuel, deux ou deux réunions ministérielles des affaires étrangères et de la défense et d'autres sommets de travail pour forger un consensus d'alliance continu, tout en atténuant l'ingérence de leurs intérêts nationaux respectifs et d'autres facteurs exogènes à la marge. En relation, il est impératif de clarifier les réponses bilatérales aux activités de la Chine dans la zone grise au sein du WPS / SCS. À cet égard, les États-Unis peuvent ouvrir un dialogue pour examiner comment ils pourraient s'adapter aux «lignes rouges» déclarées par le gouvernement Duterte, qui comprennent la remise en état du haut-fond de Scarborough, l'éjection forcée ou le blocus du BRP Sierra Madre sur le deuxième haut-fond de Thomas, et la Chine. exploitation unilatérale d'hydrocarbures dans la zone économique exclusive des Philippines. Tout n'est pas perdu non plus pour le VFA États-Unis-Philippines. Comme les experts américains le notent à juste titre, beaucoup de choses peuvent se produire d'ici le 9 août. Ce potentiel de correction soudaine est illustré par la décision de la Corée du Sud à la fin de l'année dernière de mettre fin à un accord de partage de renseignements militaires avec le Japon avant d'accepter, à presque la onzième heure littérale , pour prolonger et renégocier temporairement le pacte.

Enfin, les décisions du gouvernement Duterte d’explorer les VFA avec d’autres pays, notamment la Grande-Bretagne, le Japon, l’Indonésie et la Corée du Sud - et de conserver un accord similaire avec l’Australie - suggèrent qu’une reprise ou une renégociation des VFA américains est possible.

Enfin, les décisions du gouvernement Duterte d’explorer les VFA avec d’autres pays, notamment la Grande-Bretagne, le Japon, l’Indonésie et la Corée du Sud - et de conserver un accord similaire avec l’Australie - suggèrent qu’une reprise ou une renégociation des VFA américains est possible. Même au milieu des affirmations de Duterte sur le néocolonialisme américain, Washington et Manille se sont efforcés de pousser l'histoire plus loin derrière eux et de maintenir une alliance tournée vers l'avenir. En 2018, les États-Unis ont rendu aux Philippines le soi-disant Balangiga Bells, un trophée américain de la guerre américano-philippine qui a du sens pour la quête philippine de liberté. Et l’année dernière, les États-Unis ont donné l’assurance que les réclamations de Manille au sein du WPS / SCS relèvent de son cadre de sécurité. Les prévisions de la disparition imminente de l'alliance États-Unis-Philippines peuvent donc être exagérées, car elles ne prennent pas pleinement en compte les aspects techniques juridiques, les préoccupations géostratégiques mutuelles et d'autres éventualités qui, espérons-le, mettront un plancher stable dans la future alliance, quelles que soient les différences politiques.